Titulaires, signez votre contrat de travail ! Sur la contractualisation de la fonction publique

Pitucho — 2024-02-12T16:39:02Z

Après plusieurs décennies d'attaques récurrentes, c'est désormais le statut même de fonctionnaire qui est menacé. Pourtant, nos organisations syndicales n'ont pas encore pleinement pris la mesure de l'ampleur de la menace, et restent encore trop souvent repliées sur le noyau (toujours plus restreint) de titulaires. Ce texte, écrit depuis l'administration fiscale, en première ligne de ces tranformations managériales de la fonction publique, a le mérite de ne pas se contenter de pronostics catastrophistes pour plutôt donner des perspectives revendicatives unifiant les fonctionnaires et tou·tes les « hors-statut ». Un papier mis en ligne au moment où le ministre de la Fonction publique annonce vouloir s'attaquer « au cœur du logiciel statutaire »…

Une journée comme une autre débute pour Sylvie. Elle va travailler la boule au ventre. Le jour de son entretien professionnel avec son chef de service approche à grands pas. Elle a peur de voir sa rémunération variable (son « complément indemnitaire annuel »), diminuer. Sa hiérarchie n'a cessé de lui reprocher son manque d'implication dans les nouvelles méthodes numériques de travail de la DGFiP (Direction Générale des Finances Publiques).

L'année écoulée a connu plusieurs péripéties. Son service a déménagé pour la troisième fois en cinq ans. Ses quatre collègues partis en retraite les uns après les autres ont toujours timidement acquiescé à ce qu'elle disait mais se résignaient : « C'est comme ça, va falloir vous y faire » disait René, sans oublier la remarque déplacée et égoïste de Béatrice : « M'en fous, bientôt la retraite ! ». Ils ont d'ailleurs été remplacés par trois contractuels en CDD de 3 ans renouvelable. Elle et ses collègues titulaires se sentent mal à l'aise face à cette situation. Ils sont depuis en minorité face aux contractuels qui envient, non sans animosité, leur « sécurité de l'emploi ». « Vous plaignez pas, vous, vous pouvez pas être virés » lâche régulièrement Vincent sur un ton accusateur.

Par ailleurs, Sylvie espère vainement que l'absorption d'une mission de son service par un nouveau pôle national situé à l'autre bout de la France ne va pas conduire à la fusion de son service avec celui situé à 60 kilomètres de chez elle. « Une heure de route sans bouchons » selon ses dires. Son ami Carlos, à qui il est arrivé la même chose, lui confie que plusieurs de ses anciens collègues ont préféré rester dans un service assez proche de chez eux plutôt que suivre les missions : « Pour Abdel, ça représentait 1h40 de RER dont 2 correspondances matin et soir tous les jours ! En voiture, c'était à peine mieux, et vu le prix de l'essence et qu'il a une fille en bas âge, je comprends son choix » argumente-t-il.

Là où le bât blesse c'est que ces agents maintenus sur site ont dû signer un contrat de travail et renoncer au statut de fonctionnaire pour ce confort : « C'était ça ou accepter encore une restructuration. On en avait marre d'être des pions » lui confie-t-il. Pire encore, plusieurs d'entre eux se sont fait licencier l'année suivante pour fermeture de leurs services d'accueil. « Bah oui, un contrat, ça peut se rompre. » Il rit jaune quand il raconte cette petite histoire et indique, avec une pointe d'ironie, que Fatima, une ancienne collègue ayant démissionné, va justement travailler 4 demi-journées la semaine prochaine dans un de ses anciens services, mais en tant qu'allocataire du RSA ! « C'est sûr qu'entre son ancien salaire de 2 000 € auquel fallait ajouter toutes les cotisations sociales et un RSA à 600 balles sans cotiz pour la sécu et la retraite, la direction a vite choisi. C'est beaucoup moins de dépenses publiques ! » dit-il sur un ton cynique. Une chose est sûre, Sylvie angoisse…

La contractualisation de la République en marche

Cette histoire n'est pas réelle. Du moins pas encore tout à fait. Mais risque fort de le devenir dans les prochaines années si la contractualisation de la fonction publique se poursuit. D'abord réservé à des emplois temporaires, le recrutement par contrat concerne de plus en plus des emplois permanents. La loi du 6 août 2019 a élargi son recours et les derniers recrutements laissent présager un déferlement d'agents en CDD et autres précaires, plus motivés par l'aiguillon de la faim que par le sens du service du public.

Le constat est frappant chaque année : le nombre de départs en retraite est plus important que le nombre de nouveaux lauréats de concours. Créant un besoin manifeste en agents pour assurer tant bien que mal la continuité du service public, le recours aux contractuels apparaît donc comme une solution de circonstances. Les services locaux se chargent dorénavant de boucher les trous en effectifs sous la surveillance attentive de Bercy. Ainsi, plusieurs annonces pullulent sur le site de France Travail. Le plus souvent, ce sont des CDD avec un salaire égal ou à peine plus élevé que le SMIC. Ce phénomène ne cesse de s'amplifier, surtout sous ce nouveau quinquennat. L'hypothèse de ne recruter que des contractuels d'ici plusieurs années est clairement envisagé. C'est la fin programmée du recrutement au statut !

Les dubitatifs ne doivent pas se leurrer. Les contractuels massifient l'administration à toute vitesse. En 2010, la Cour des comptes dénombrait déjà 728 000 contractuels sur un effectif total de 5,5 millions d'agents, soit 13 % des effectifs de la fonction publique. En 2022, la Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) dénombrait, dans ses chiffres clés, 5,66 millions d'agents publics dont 3 794 800 fonctionnaires, 1 196 700 contractuels, 311 600 militaires et 357 000 agents relevant des « autres catégories et statuts » (dont 143 200 enseignants et documentalistes des établissements privés sous contrat).

Il ne s'agit pas seulement de contractuels qui s'ajoutent aux titulaires présents, mais bien d'un remplacement de titulaires par des contractuels. Les effectifs totaux de la fonction publique évoluent peu, mais le nombre de contractuels évolue bien plus rapidement. Sinon comment expliquer 450 000 contractuels de plus en 12 ans alors que l'on compte que 100 000 agents publics supplémentaires ?!

Suivant une étude réalisée par l'INSEE en Bourgogne-Franche-Comté fin 2019, 6 agents sur 10 ont été recrutés dans la fonction publique en tant que contractuels ; alors que la loi du 6 août 2019 venait à peine d'être votée. Imaginons aujourd'hui… Ce glissement est symbolisé par l'abrogation du Statut général des fonctionnaires intervenue en novembre 2021. C'est à présent le Code général de la Fonction publique qui régit les droits et devoirs des fonctionnaires, mais aussi des contractuels. Derrière cet enjeu de non-titularisation des agents contractuels, se cache une mutation plus profonde de l'organisation du travail.

Hors statut, hors-la-loi : une vieille histoire de déqualification

Nous nous sommes habitués, bon gré mal gré, à ce que des vacataires au SMIC et des stagiaires étudiants payés à 3,75 € de l'heure viennent « aider » les agents dans l'exécution des missions. Il existe même dorénavant des apprentis de la fonction publique. Dans le prolongement de cette précarisation, comment ne pas penser à la réforme du RSA ? Avec une obligation de travail de 15 à 20 heures par semaine, de la même manière que des contractuels, vacataires et autres précaires viennent grossir les rangs des administrations, il ne serait pas innocent de voir arriver dans les services ces fameux allocataires. Avec une telle armée de réserve, puisque notre pays compte 6,6 millions de chômeurs, les fonctionnaires titulaires subiront une pression énorme sur leurs salaires et conditions de travail.

Un tel scénario n'est pas du tout irréaliste. C'est une expérience qui a déjà abouti à New York. Une étude menée par la sociologue Maud Simonet témoigne de ce scénario [1]. Dans les années 1970, elle remarque que 7 000 fonctionnaires étaient affectés à l'entretien des espaces verts, dont le célèbre Central Park, et que 30 à 40 ans plus tard, en 2007, à cause de la politique du Workfare, seuls 2 000 agents y étaient encore affectés. Une main d'œuvre pauvre et violentée de 6 000 allocataires de l'aide sociale avaient remplacés les 5 000 agents publics. Ces derniers étaient contraints, pour leur survie, de travailler gratuitement à l'entretien des parcs, le tout sur fond médiatique de retour dans la vie active. L'envers du tableau est qu'un haut-fonctionnaire de la ville, sans cacher l'indécence de la vraie nature de la réforme, ne cessait de la couvrir de louanges. Prononcée dans les années 1990, sa réplique sonne familier en ces temps de macroneries : « Nous avons quelque chose que les entreprises n'ont pas, du travail gratuit ! » Il s'agit là d'un grand remplacement statutaire qui a précarisé très fortement les conditions de travail des agents new-yorkais. En effet, comment un agent, même payé au SMIC, sans oublier les cotisations, peut-il être compétitif face à un travailleur qui est payé bien moins que le seuil de pauvreté ?

De même, la fausse idée que pourrait se faire des agents suspicieux, suivant laquelle l'administration ne touchera pas aux « droits acquis » des agents titulaires, est une vaste farce. Les expériences passées de privatisation de services publics prouvent que le retrait du statut aux titulaires pourra se faire « par la fenêtre ou par la porte ». Tels étaient les mots de Didier Lombard en 2006, ex-PDG de France Télécom, responsable pour avoir appliqué un management criminel à l'encontre des fonctionnaires de cette entreprise publique. Il ne sert donc à rien de vanter la technicité des missions ou de se cacher derrière la particularité des devoirs.

Vers la fonction publique des « méritants » ? Recrutement discriminatoire et salaire à la tâche

La tenaille se referme avec la réforme du RIFSEEP (régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel). Avec ce régime, les agents publics perçoivent des primes qui dépendent du poste occupé et de leur « manière de servir ». Il est question de la fameuse « rémunération au mérite ». Tentés par ce discours, il est récurrent d'entendre des agents ironiser que l'entretien professionnel ne présente aucun enjeu. Or avec le RIFSEEP, l'enjeu se verra sur la fiche de paie. En fonction des points accordés lors de la notation, les primes sont modulables par l'autorité suivant la docilité de l'agent.

La philosophie qui règne dans l'esprit des gouvernants est celle du fonctionnaire « payé à rien foutre ». Comme l'avouait De Montchalin en 2020 : « Certains agents ont parfois un peu moins de travail en ce moment parce que leurs missions sont ralenties ou parce qu'ils ont simplement du temps ». Leur solution est toute trouvée : il est vrai que des contractuels seront beaucoup moins tentés de « ralentir » leur travail puisqu'ils verront peser sur leur conscience la menace du non-renouvellement de leur CDD ou le licenciement pour insuffisance professionnelle s'ils sont en CDI.

À cela, s'ajoutent toutes les réformes de promotion et de mutation des titulaires. Plongés à leur insu dans un marché public du travail, de nombreux agents doivent maintenant quémander leur poste en envoyant lettre de motivation et CV, dans le cadre d'une procédure où les services RH ont déjà choisi en coulisse et en amont qui sera l'heureux élu. Copinages et cooptations sont au rendez-vous ; il faudra avoir le bras long et faire belle figure si on espère avoir le bon poste.

Dans cet ensemble, soucieux de ne pas perdre leur contrat de travail, ce seront les agents contractuels qui oseront le moins s'opposer aux réformes des services publics. Contre cette résignation, c'est bien là que se révèle toute la force du Statut ! Anicet Le Pors, l'auteur des lois qui ont étendu le Statut à toute la fonction publique dans les années 1980, consacrait sans doute le principe le plus important du fonctionnaire : la responsabilité. Pour assurer un service public de qualité, le fonctionnaire titulaire de son salaire se doit de respecter sa déontologie et contester les ordres qui y contreviennent, soit par la représentation syndicale, soit par la désobéissance lorsque les ordres vont à l'encontre de la loi et de l'ordre public. Le chantage du licenciement n'a pas de prise sur lui.

La négation du Statut : la négation de notre personne

La question se pose donc avec gravité. Comment s'opposer aux ordres contraires à la déontologie du service public si les agents ne bénéficient pas d'une protection statutaire ? Maurice Thorez, auteur du premier Statut en 1946, posait avec fierté cette indépendance du pouvoir politique : « Le fonctionnaire ne doit plus être le domestique du gouvernement livré à l'arbitraire ou au favoritisme mais seulement le serviteur de l'État et de la nation, garanti dans ses droits, son avancement et son traitement, conscient en même temps de sa responsabilité, considéré comme un homme et non comme un rouage impersonnel de la machine administrative. »

« Considéré comme un homme ». Il n'y a rien d'anodin dans cette formule. Le Statut consacrait dans son chapitre III la carrière du fonctionnaire. C'est un individu responsable sur son travail. C'est tout le sens du grade, et du traitement suivant une grille indiciaire qui lui est lié. Contrairement à un contractuel, le salaire du titulaire ne dépend aucunement d'un contrat de travail. Aucun titulaire n'en a signé en rentrant dans la fonction publique. Il existe effectivement des situations où un titulaire peut perdre son salaire : démission ou révocation pour faute grave. Mais de manière générale, ce qui fait le statut du fonctionnaire, c'est qu'il n'est pas dépendant de son poste et de son emploi pour garder son salaire. Il est attaché à son grade, et donc à sa personne ; le salaire est une propriété personnelle.

Comme le confirmait l'article 12 du Statut, « le grade est distinct de l'emploi ». C'est bien pour cette raison que l'on parle de « titulaires », opposés pendant longtemps aux « non-titulaires », ancienne appellation des agents contractuels. Les désigner comme non-titulaires avaient au moins le mérite de pointer du doigt l'importance fondamentale d'absence de statut. À ce titre, dans les années 1960 et 1970, les salariés non-titulaires des universités avaient pour slogan « hors statut, hors-la-loi ! ». C'est sur ce mot d'ordre que 400 000 titularisations ont pu aboutir dans les années 1980.

Plus encore, « le grade est le titre qui confère à son titulaire vocation à occuper l'un des emplois qui lui correspondent ». On voit bien que ce grade ne dépend aucunement de l'emploi, ce qui est tout le contraire du contrat de travail. Et c'est bien là l'épine qui empêche les directions de licencier suivant leur bon plaisir les titulaires. En d'autres termes, pour la direction, supprimer des postes c'est facile, mais supprimer des personnes c'est beaucoup plus embêtant, bien qu'à France Télécom, ils l'aient fait ! Il est donc évident que le recours au contrat, et in fine à des allocataires sociaux, sera privilégié. Recourir à un titulaire quasi impossible à licencier oblige la direction à le réaffecter dans un autre service à chaque restructuration.

Le Code Général de la Fonction Publique prend acte de cette dépossession en reléguant les agents à des choses comme le témoigne le livre IV intitulé « Principes d'organisation et de gestion des ressources humaines ». Ils ne sont plus que des « ressources humaines », appellation calomnieuse depuis plusieurs années des services de gestion de personnel. Michel Debré, ancien Premier ministre sous De Gaulle, en faisait son credo. Il ne voyait dans le fonctionnaire qu'un sujet asservi et non un citoyen responsable : « Le fonctionnaire est un homme de silence : il sert, il travaille et il se tait. »

Il est donc essentiel de repenser la condition de fonctionnaire, d'agent public, et plus largement de salarié. Repenser ce qui a fait la force du Statut Général des Fonctionnaires ouvre de nouvelles perspectives parmi lesquelles la possibilité d'étendre à tous les travailleurs le Nouveau Statut du Travail Salarié (NSTS) porté par la CGT. Conçu pour attacher des droits individuels à la personne même du salarié, le NSTS ambitionne de s'appuyer sur la base d'un corps de garanties interprofessionnelles élevé, c'est-à-dire étendre à tous les travailleurs les meilleurs droits sociaux et économiques actuellement existants. Voilà une question à creuser pour se prémunir d'une inscription obligatoire auprès de France Travail.

[1] Maud Simonet, Travail gratuit : la nouvelle exploitation ?, Textuel, 2018.

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